ОСОБЛИВОСТІ НОРМОТВОРЧОСТІ
В ОРГАНАХ ВНУТРІШНІХ СПРАВ
Вісник Академії управління МВС, 2009, № 2

Department normativel activity of organs of internal affairs is investigational. Description of the system of normatively-legal acts of MIA of Ukraine is carried out. Positive and negative descriptions of codification of norms are exposed right, carried out the organs of internal affairs, and also reasons of imperfection of normativel activity. Sending of increase efficiency of action of right is offered to the public relations through подзаконные normatively-legal acts.

Ключові слова: нормативно-правовий акт, відомчі нормативно-правові акти, підзаконні нормативно-правові акти, органи внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України, систематизація нормативно-правових актів, юридична техніка нормотворчості.

Ключевые слова: нормативно-правовой акт, ведомственные нормативно-правовые акты, подзаконные нормативно-правовые акты, органы внутренних дел, Министерство внутренних дел Украины, систематизация нормативно-правовых актов, юридическая техника нормотворчества.

Key words: normatively-legal acts, organs of internal affairs, Ministry of Internal Affairs of Ukraine, norm making, legitimacy, system of normatively-legal acts.

З метою удосконалення регулювання суспільних відносин в Україні триває активний процес створення нових, зміни та скасування чинних правових норм, який визначається в теорії права поняттям “нормотворчість”. Важко переоцінити соціальну значущість такого правового інституту, як нормотворчість, оскільки саме в процесі цієї діяльності створюються правові норми, що регулюють та упорядковують різноманітні сфери суспільних відносин, забезпечують нормальне функціонування соціуму, правопорядок і стабільність в ньому.
У теорії права нормативно-правові акти, які є результатом нормотворчої діяльності, поділяються на закони і підзаконні акти. Приймати закони – це виключна прерогатива парламенту України, а от підзаконні нормативно-правові акти приймаються й іншими суб’єктами нормотворчості – державними органами, які входять до механізму держави.
Підзаконний нормативно-правовий акт — акт, який видається лише відповідно до закону, на підставі закону, зокрема для конкретизації законодавчих розпоряджень, приписів та їх трактування або встановлення первинних норм. Підзаконність нормативно-правових актів не означає їх меншої юридичної обов’язковості. Вони мають необхідну юридичну чинність. Правда, їх юридична чинність не володіє такою ж загальністю та верховенством, які властиві законам. Проте вони посідають важливе місце в системі нормативного регулювання, оскільки забезпечують виконання законів шляхом конкретизованого нормативного регулювання всього комплексу суспільних відносин. Але на практиці час від часу постає проблема невідповідності правових норм об’єктивній дійсності, тобто реаліям та умовам державно-правового буття, або ж узагалі, відсутності правової регламентації певного кола суспільних відносин. З огляду на це особливої актуальності набуває дослідження нормотворчої діяльності державних органів взагалі і відомчої нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ зокрема, в процесі якої здійснюється усунення цих недоліків.
Виходячи з того, що результати нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ оформляються у виді відомчих нормативно-правових актів, то дослідження таких форм встановлення правових норм (їх ознак, структури, класифікації), а так само їх кодифікації безперечно набуває актуальності. Аналіз цих нормативних документів також дає можливість виявити прогалини і вади в чинному правовому просторі та намітити шляхи їх усунення та удосконалення правових норм. Не менш актуальним є і вивчення проблеми систематизації відомчих нормативних актів, які поки що, на жаль, не являють собою бажаного стрункого, суворо структурованого комплексу. Недостатня розробка в чинному законодавстві та в науковій літературі питань щодо процедури підготовки та прийняття нормативно-правових актів МВС, формальність, розмитість механізму контролю за нормотворчою діяльністю МВС, відсітність завершеного циклу систематизації актів, прогалини кодифікацій норм, що регулюють діяльність органів внітрішніх справ, тощо не сприяють поліпшенню якості виконання покладених на останні завдань і подеколи призводять до порушень законності.
Таким чином, недосконалість чинної нормативної бази, що негативно впливає на якість професійної діяльності органів внутрішніх справ, та недостатня теоретична розробка проблеми відомчої нормотворчої діяльності обумовлює необхідність глибокого й усебічного дослідження такого правового інституту, як відомча нормотворчість органів внутрішніх справ, зокрема проблеми кодифікації норм, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ.
Велике значення для загального розуміння і розв’язання проблем, пов’язаних з різним аспектами правотворчої діяльності, мають положення і висновки, що містяться в працях: С.С. Алексєєва, С.Н. Братуся, В.М. Горшеньова, В.В. Копейчикова, А.В. Міцкевича, П.О. Недбайла, П.М. Рабіновича, О.Ф. Скакун, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, Ю.С. Шемшученка та інших теоретиків права. Окремі питання правотворчості розглядалися в роботах учених-юристів: О.М. Бандурки, І.Б. Коліушка, В.О. Котюка, В.М. Стретовича, В.М. Хропанюка, В.С. Якушева та інших провідних науковців.
Нормативно-правові акти МВС України протягом останніх років стали предметом наукового дослідження молодих українських учених – теоретиків права, наприклад Н.В. Лазнюк, А.О. Рибалкіна, О.В. Фандалюка та деяких інших. Разом із тим панівний у теоретичних дослідженнях підхід, що орієнтує на вивчення й оцінку нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади (в тому числі нормативно-правових актів МВС України), насамперед з формально-юридичних позицій (щодо розгляду форми їх регламентації, видів актів, компетенції органів, що їх видають, і т. д.), у сучасних умовах розвитку правового, демократичного суспільства, посилення захисту прав людини, зокрема в діяльності правоохоронних органів, є недостатнім.
З огляду на викладене ми ставимо перед собою мету проаналізувати систему відомчих нормативно-правових актів МВС України, що здійснюють правове регулювання діяльності органів внутрішніх справ у зв’язку із завданнями, покладеними на них законами України та нормами підзаконних нормативно-правових актів.
Зауважимо: останнім часом висловлюються протилежні думки науковців щодо ролі нормативно-правових актів центральних і вищих органів виконавчої влади. З одного боку, відзначається, що вони в ряді випадків потіснили законодавство, а з іншого боку – трапляються небезпідставні висловлювання про недопустимість зневажливого ставлення до актів такого рівня.
У сучасних умовах діяльність органів внутрішніх справ України характеризується зростанням складності виконання покладених на них функцій, розширенням масштабів їх повноважень і форм діяльності, а також взаємодії з іншими правоохоронними органами, правозахисними організаціями, судовими органами, громадськістю. Тому важко уявити чіткий механізм правового регулювання без такого компонента, як правні нормативно-правові акти МВС України.
Як зазначалося раніше, результати нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ набувають прояву у вигляді відомчих нормативно-правових актів. Відомчий акт — підзаконний нормативний акт (указ, інструкція, нормативний наказ тощо), що видається в межах компетенції того чи іншого органу виконавчої влади (міністерства, комітету, відомства), який містить вторинні (похідні) норми, що розкривають і конкретизують первинні норми, приймаються на їх підставі, спрямовані на їх повне і точне виконання.
Відповідно призначення відомчих нормативно-правових актів полягає у:
1) встановленні права одного суб’єкта відповідно до обов’язку іншого;
2) роз’ясненні, конкретизації змісту (значення) прав або обов’язків, викладених у законі в загальних рисах;
3) розширенні (звуженні) змісту права одного суб’єкта і звуженні (розширенні) права іншого;
4) введенні нових або доповненні старих вимог для здійснення суб’єктом свого права;
5) роз’ясненні, конкретизації змісту (значення) контрольної функції органу управління, який перебуває у сфері відання міністерства, комітету, відомства [2, с. 164].
Відомчі акти мають певні позитивні риси: мобільність, охоплення всіх сторін суспільних відносин, безпосередність спілкування керівника і підлеглого, швидкість інформованості адресатів виконання та оперативність організації їх виконання та багато інших.
Однак слід зауважити, що захоплення створенням відомчих актів є показником двох негативних явищ: надмірного нормативного регулювання суспільних відносин; невисокої якості ухвалених законів, на підставі яких приймаються відомчі нормативно-правові акти.
На практиці трапляються непоодинокі випадки ототожнення нормативно-правових актів з іншими правовим актами, зокрема через непоінформованість осіб, які їх проектують, а тому останні вносять до їх тексту різноманітні помилки – від фактичних до логічних. Отже, на нашу думку буде доцільним нагадати відмінність між цими двома поняттями. По-перше, нормативно-правовий акт містить правові норми, встановлює нові права й обов’язки, яких раніше не було, або змінює (скасовує) їх. Інші юридичні акти не встановлюють нових норм права. Акт тлумачення норм права, наприклад, лише пояснює чинні норми. По-друге, нормативно-правовий акт містить норми права загального характеру, тоді як індивідуальний акт (акт застосування норм права) має індивідуальну спрямованість. Він стосується конкретної особи або вирішення конкретної юридичної справи (наприклад, забороняється користуватися мобільним телефоном під час керування транспортним засобом — адресовано до всіх, а наказ керівника органу про призначення певної особи на посаду — це правовий, а не нормативно-правовий акт, тому що норм права в ньому немає, тобто немає прав і обов’язків, відтак, — це акт застосування норм права). Однак у відомчих правових актах трапляється, хоч і рідко, змішення цих понять, наприклад, при призначенні керівників департаментів, управлінь зазначається і розширення (зміна, звуження, перерозподіл) їх повноважень у посаді.
Слід зважити на те, що серед відомчих актів є багато ненормативних, індивідуальних управлінських актів, які містять конкретні індивідуальні розпорядження і вичерпують себе одноразовим застосуванням (наприклад, звільнення з посади, виділення бюджетних коштів, дисциплінарні стягнення тощо). Індивідуальні відомчі акти, як правило, іменуються розпорядженнями, наказами, тоді як відомчі нормативні акти називаються інструкціями, циркулярами, примірними положеннями і статутами, а також наказами. Накази і розпорядження міністерств, відомств, які мають разове розпорядницьке значення, не повинні містити нормативних розпоряджень, оскільки вони не є підзаконними нормативно-правовими актами.
Особливості відомчих нормативно-правових актів зумовлені компетенцією суб’єктів, які уповноважені їх приймати, а також сферою їх дії та масштабами останньої. Це, природно, стосується і нормативно-правових актів МВС України.
Загалом підзаконні нормативно-правові акти мають не лише функціональні, але й інші особливості, що виражаються, на жаль, у їх значній кількості та дещо нижчій якості порівняно із законами. Це положення також поширюється на систему нормативно-правових актів МВС України. Про недостатній рівень якості відомчих нормативно-правових актів свідчить і їх вплив на правоохоронювані відносини, а в процесі реєстрації їх значна частина повертається Мін’юстом України на доопрацювання та подальше узгодження.
З огляду на покладені законами України на органи внутрішніх справ функції та відповідні завдання більша частина нормативно-правових актів МВС України належить до сфери адміністративної юрисдикції, а також регулює організацію та здійснення їх правоохоронної діяльності. Натомість А.О. Рибалкін вважає, що «нормативно-правові акти МВС регулюють у своїй більшості відносини організаційно-процедурного характеру» [5, с. 3].
Наявність значної кількості чинних нормативно-правових актів органів внутрішніх справ зумовлена різними чинниками, переважно об’єктивного характеру, зокрема широтою повноважень та структурною неодноманітністю підпорядкованих МВС України структурних суб’єктів. Проте на кількісні характеристики впливають, зрозуміло, і суб’єктивні чинники як от: ротація кадрів, перерозподіл повноважень та ін. Наслідком цього є дублювання окремих завдань управлінських структур, підпорядкованих МВС, нечіткість і неоднозначність норм, паралельна чинність застарілих і нових норм, їх суперечності, розпорошеність по різних документах, на що звертають увагу практичні працівники міліції.
Відомо, що меж досконалості немає, проте якісні характеристики деяких нормативно-правових актів МВС України в постійно змінюваних соціальних умовах також потребують поліпшення, а саме змістовного, в тому числі щодо рівномірності правового забезпечення діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ, а також приведення їх текстів до вимог юридичної техніки. Більш проблемними в цьому розумінні є нормативно-правові акти, що мають обмежувальні грифи доступу до державної таємниці.
Юридична техніка в правотворчості містить методики роботи над текстами нормативно-правових актів, прийоми найдосконалішого викладу думки суб’єктів правотворчості в статтях нормативно-правових актів, вибір найдоцільнішої структури кожного з них, термінології і мови, способи оформлення змін, доповнень, повного або часткового скасування, об’єднання нормативно-правових актів тощо. Вона забезпечує юридичну досконалість нормативних документів. Істотне значення має зведення до мінімуму кількості нормативних актів з одного й того ж питання, а також наявність спеціальних правових засобів, що забезпечують додержання нормативно-правового акта (організаційні заходи, заходи заохочення, контролю та ін.) [1; 4]. Кульгає в текстах актів органів внутрішніх справ юридична термінологія. Вживання юридичної термінології впливає на стиль актів, їх якісні характеристики і навіть внутрішню будову та, головне, – на ефективність регульованих суспільних відносин і діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ та їх працівників. Натомість юридичні конструкції, форма нормативно-правового акта, прийоми і правила викладу його змісту є переважно вдалими.
Як позитив слід відмітити копітку та продуктивну діяльність у структурі МВС України самостійного Управління юридичного забезпечення у складі п’яти відділів за основними напрямами нормотворчої роботи МВС України. Утім перед міністерством постає ще багато питань у галузі відомчої нормотворчості. На нашу думку, це і правова експертиза документів, що полягає в певній послідовності дій з перевірки відповідності документів як у цілому, так і окремих частин чинному законодавству, а також цілям, які переслідувалися під час нормопроектування, і їх систематизація, в тому числі в електронному вигляді, завершення створення доступного для користувачів електронного банку відомчих нормативно-правових актів та ін.
Підсумовуючи викладене, слід наголосити на тому, що, незважаючи на свою службову роль, регулюючи й урухомлюючи механізм виконання законів України та підзаконних нормативно-правових актів вищих органів державної влади (Кабінету Міністрів України, Президента України), акти МВС України посідають важливе місце в системі підзаконних, відомчих нормативно-правових актів, ґрунтуються на принципах правотворчості і належать до системи джерел права в правоохоронній і правозахисній галузях. Однак, виконуючи такі важливі завдання, нормативно-правові акти МВС України, як і акти інших міністерств і відомств, не позбавлені певних недоліків, а їх система потребує ревізії, змістовно-структурного узгодження, подальшої кодифікації, усунення дублювання норм відповідно до нагальних потреб становлення в державі демократії та панування права. Отож, ефективність правового регулювання суспільних відносин, охорону яких здійснюють органи внутрішніх справ, і самої діяльності цих органів значною мірою залежить від повноти та якості нормативно-правових актів, що приймаються МВС України, усунення прогалин і колізій, дублювання приписів, а також високого ступеня їх систематизації, доступності для користувачів з метою їх реалізації, створення умов відповідної юридичної кваліфікації та забезпечення захисту охоронюваних благ.
Ми зробили спробу намітити основні шляхи удосконалення системи відомчих нормативно-правових актів МВС України, подальша робота в цьому напрямі триватиме.

Список літератури:

1. Биля І.О. Нормотворча техніка: поняття і загальна характеристика // Вісн. Акад. прав. наук України. – Х., 2002. – № 1(28). – С. 217–226.
2. Копєйчиков В.В. Теорія держави та права. – К.: Юрінком, 2000. – 340 с.
3. Лазнюк Н.В. Нормативно-правові акти МВС України : автореф. … дис. канд. юрид. наук. – К., 2002. – 18 с.
4. Муромцев Г.И. Юридическая техника : Некоторые теоретические аспекты // Правоведение. – 2000. – № 1. – С. 9–20.
5. Рибалкін А.О. Нормотворчість органів внутрішніх справ (аспекти загальної теорії) : автореф. … дис. канд. юрид. наук. – Х., 2005. – 20 с.
6. Чухвичев Д.В. Логика, стиль и язык закона // Право и политика – 2005. – № 32. – С. 140–151.
7. Швець М. Нова технологія законотворення // Право України. – 2003. – № 3. – С. 24–27.%